項(xiàng)目工作紀(jì)實(shí)（二）：興安縣湘漓鎮(zhèn)花橋村村莊規(guī)劃（2019-2035）

國(guó)土空間規(guī)劃體系下，村莊規(guī)劃作為“五級(jí)三類四體系”中的重要組成部分，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。

2020年6月，世紀(jì)農(nóng)豐西南大區(qū)工作組（以下簡(jiǎn)稱：“工作組”）正式承接《興安縣湘漓鎮(zhèn)花橋村村莊規(guī)劃（2019-2035）》項(xiàng)目，并啟動(dòng)進(jìn)場(chǎng)編制工作。

項(xiàng)目背景

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)矛盾日益突出，各地呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)兩極化發(fā)展的態(tài)勢(shì)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展長(zhǎng)期處于落后狀態(tài)。為解決村莊發(fā)展不均衡問題，黨的十九大報(bào)告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以期實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》(自然資辦發(fā)(2019) 35號(hào))，指導(dǎo)各地做好“多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃工作。

在國(guó)家鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，為貫徹落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》精神，廣西壯族自治區(qū)積極出臺(tái)了一系列推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的文件及相關(guān)政策，編制《廣西鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》，最遠(yuǎn)展望至 2050 年。

堅(jiān)持村莊規(guī)劃引領(lǐng)，利于理清村莊發(fā)展思路，明確村莊定位、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)；有利于科學(xué)布局農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，盡可能多地保留鄉(xiāng)村原有地貌和自然生態(tài)，系統(tǒng)保護(hù)好鄉(xiāng)村自然風(fēng)光和田園景觀；有利于統(tǒng)籌安排各類資源，集中力量，突出重點(diǎn)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村延伸，加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，做到發(fā)展有遵循、建設(shè)有依據(jù)，確保鄉(xiāng)村振興始終沿著正確的方向發(fā)展。因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，必須做好村莊規(guī)劃。在此背景下，《興安縣湘漓鎮(zhèn)花橋村村莊規(guī)劃（2019-2035）》編制工作正式啟動(dòng)。

項(xiàng)目區(qū)

興安縣隸屬于廣西壯族自治區(qū)桂林市，位于廣西東北部，興安縣域總面積 2348 平方千米，下轄 6 個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)鄉(xiāng)，是湘江、漓江二水的發(fā)源地，境內(nèi)地形多樣而復(fù)雜，西北和東南為山地，山巒重疊，溝谷溪流縱橫，西北部為越城嶺山系，逐漸向西南傾斜。

湘漓鎮(zhèn)地處古靈渠畔，位于桂林市興安縣城東部，與縣城隔江相望，北鄰界首，南接漠川，東與全州安和鄉(xiāng)接壤。南北長(zhǎng) 18.67km，東西寬 16.20km，鎮(zhèn)域總面積162.65km2，占全縣土地總面積的 6.93%。湘漓鎮(zhèn)因湘江、漓江兩水在此分派而得名，靈渠北渠繞鎮(zhèn)而過，是一個(gè)具有 2000 多年歷史文化的魅力名鎮(zhèn)。湘漓鎮(zhèn)距桂林市約69.5km，距興安縣城約 2.5km。對(duì)外交通便利，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出。

花橋村毗鄰興安縣城東面，與縣城隔江相望（湘江），花橋村是湘漓鎮(zhèn)政府駐地，花橋村總面積 607.08 公頃，包含13個(gè)自然村。花橋村與城區(qū)主要連接道路為 351 鄉(xiāng)道、356 鄉(xiāng)道，對(duì)外交通主要依托 351、356 鄉(xiāng)道與國(guó)道 G322 相連，并通過興安互通（花橋村距離興安收費(fèi)站約 7km）進(jìn)入 G72 泉南高速公路、衡柳鐵路（花橋村距離興安北站約 9km）與外部省市聯(lián)通，對(duì)外交通十分便利。

工作任務(wù)

該項(xiàng)目由興安縣自然資源局委派。項(xiàng)目要求村莊規(guī)劃要從側(cè)重關(guān)注居民點(diǎn)建設(shè)向全域全要素空間統(tǒng)籌思路轉(zhuǎn)變，要符合村莊發(fā)展實(shí)際，以問題、目標(biāo)為導(dǎo)向，不好高騖遠(yuǎn)，減量規(guī)劃，要做到經(jīng)濟(jì)合理，低成本建設(shè)，低成本運(yùn)行。同時(shí)，規(guī)劃需在延續(xù)上位規(guī)劃傳導(dǎo)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)確保基本農(nóng)田紅線和生態(tài)紅線。要從尊重自然地理格局出發(fā)，落實(shí)上位空間規(guī)劃，細(xì)化農(nóng)村用地空間，有機(jī)融合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃，即用約束性指標(biāo)控制村莊無限蔓延、侵占耕地的局面，以修建性詳細(xì)規(guī)劃的法律定位重新梳理村莊規(guī)劃內(nèi)容，進(jìn)而更為實(shí)用地指導(dǎo)村莊高質(zhì)量高品質(zhì)發(fā)展。

工作組在接到任務(wù)后，第一時(shí)間做出響應(yīng)，組織專業(yè)力量開展現(xiàn)場(chǎng)基礎(chǔ)調(diào)研工作。工作組以村莊現(xiàn)狀問題為導(dǎo)向，充分聽取村集體、村民意見，分類匯總分析村民實(shí)際需求，以期通過村莊規(guī)劃編制來解決村民的實(shí)際問題。在調(diào)研過程中采取座談、走訪、發(fā)放問卷等方式收集村民意見，鼓勵(lì)村民全員參與到村莊規(guī)劃的要求，收集整理各部門提供的數(shù)據(jù)和對(duì)規(guī)劃編制的要求，并將其納入規(guī)劃編制中。為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，工作組通過大量走訪和居住者意見征詢，了解村民代表的訴求，了解具體建設(shè)意愿，作為后續(xù)村莊規(guī)劃編制工作的理論依據(jù)，充分做到了“以人為本”的服務(wù)理念。

成果

（一）以“多規(guī)合一”為主導(dǎo)思想，統(tǒng)籌劃定“三類空間”

在充分調(diào)研項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)狀發(fā)展基礎(chǔ)、聽取居民訴求及明確村莊類型的前提下，以“三類空間”劃定為主要依據(jù)，將村莊“三調(diào)”數(shù)據(jù)信息與基本農(nóng)田紅線和生態(tài)紅線進(jìn)行復(fù)核，進(jìn)一步框定村莊發(fā)展邊界，將村莊需落實(shí)的土地在不影響土地約束指標(biāo)的前提下進(jìn)行規(guī)劃分區(qū)布局，重點(diǎn)考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地，聚焦國(guó)土空間整治、生態(tài)修復(fù)、居民點(diǎn)管控及風(fēng)貌引導(dǎo)和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)。

（二）空間挖潛，梳理重要指標(biāo)

根據(jù)興安縣5年發(fā)展規(guī)劃綱要、興安要加快實(shí)施“小縣大城”戰(zhàn)略，花橋村屬于納入城區(qū)集聚發(fā)展的區(qū)域，此外《桂林市興安縣城市總體規(guī)劃》，也將花橋納入縣城范圍，與興安鎮(zhèn)一道共同構(gòu)成中心城鎮(zhèn)，帶動(dòng)全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展，該發(fā)展思路在現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地安排上也有所體現(xiàn)，村委所在的自然村、356鄉(xiāng)道沿線已被納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地，因此本輪規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加較多，空間也較為集中。規(guī)劃前，花橋村建設(shè)用地存在用地結(jié)構(gòu)以農(nóng)村宅基地為主，產(chǎn)業(yè)用地、公共服務(wù)、公用設(shè)施用地占比偏低；整體布局呈“大分散，小集中”的空間整體布局特征；缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理，村內(nèi)存在隨意建房的情況，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)用地的邊界無序擴(kuò)展，且邊界不規(guī)整，部分老百姓缺乏建設(shè)審批意識(shí)和農(nóng)田保護(hù)意識(shí)，在未考慮規(guī)劃和審批的情況下將住宅建設(shè)在自家農(nóng)田中；存在閑置、廢棄房屋，造成用地資源浪費(fèi)等問題。

結(jié)合這一背景，在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，工作組對(duì)增減掛鉤、提質(zhì)改造和未利用地開發(fā)潛力進(jìn)行重點(diǎn)挖潛。同時(shí)，為響應(yīng)自治區(qū)對(duì)全域土地綜合整治提出的5%新增耕地要求，工作組以約束性指標(biāo)進(jìn)行量化，到2035年，花橋村永久基本農(nóng)田保護(hù)面積124.43公頃，與基期年維持一致，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模83.62公頃，新增70公頃，鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模50.90公頃，減少25公頃，農(nóng)村宅基地38.52公頃，減少10公頃。

（三）以人為本，補(bǔ)齊公服設(shè)施短板

統(tǒng)籌考慮花橋村公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀情況，補(bǔ)其短板，從合理規(guī)劃“鄉(xiāng)村生活圈”的角度出發(fā)，合理配置相關(guān)設(shè)施，為村民努力改善生活品質(zhì)。

（四）村莊景觀風(fēng)貌引導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑旅游業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)體系尚不健全，產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路不夠清晰。規(guī)劃期間，將花橋村景觀風(fēng)貌劃分為“一帶三區(qū)多點(diǎn)”的整體空間格局，一帶為：靈渠北渠景觀帶，三區(qū)為：東部山嶺景觀風(fēng)貌區(qū)、中部鄉(xiāng)村田園景觀風(fēng)貌區(qū)、西部濱江景觀風(fēng)貌區(qū)，多點(diǎn)為：民居民俗景觀節(jié)點(diǎn)。此外，通過確立農(nóng)旅結(jié)合，以旅促農(nóng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，深度挖掘當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、休閑旅游結(jié)合交互的價(jià)值點(diǎn)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)休閑旅游的引領(lǐng)作用和驅(qū)動(dòng)功能，創(chuàng)新社會(huì)化農(nóng)業(yè)休閑旅游發(fā)展模式，創(chuàng)新旅游帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益提升，推動(dòng)農(nóng)民增收致富。

（五）合理布局村域國(guó)土空間治理與生態(tài)修復(fù)

本著“山水林田湖草生命共同體”理念，通過農(nóng)用地綜合整治、未利用地開發(fā)、盤活低效建設(shè)用地、建設(shè)用地復(fù)墾及三微景觀打造，以及對(duì)坑塘、溝渠等進(jìn)行景觀環(huán)境美化；靈渠北渠兩岸10米范圍內(nèi)環(huán)境整治，渠道清淤，陡門、碼頭、堰壩、駁岸、岸墻等的維修加固等。通過山、水、林、田、湖、草、村綜合治理，強(qiáng)化和提升當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)功能保障，開展退化生態(tài)環(huán)境修復(fù)，合理利用和提升自然資源上限。

圖為：花橋村國(guó)土空間治理與生態(tài)修復(fù)規(guī)劃項(xiàng)目分布圖

交付

《興安縣湘漓鎮(zhèn)花橋村村莊規(guī)劃（2019-2035年）》及相關(guān)技術(shù)資料于2020年11月完成編制并順利通過評(píng)審。項(xiàng)目成果以“圖、表、則”一體的形式進(jìn)行表達(dá)，簡(jiǎn)潔明了。

“圖”包括村域規(guī)劃圖、自然村（屯）規(guī)劃圖、自然村（屯）規(guī)劃示意圖；

“表”包括村域規(guī)劃主要控制指標(biāo)表、自然村（屯）規(guī)劃主要控制指標(biāo)表、自然村（屯）規(guī)劃重大項(xiàng)目表；

“則”即管制規(guī)則，是對(duì)“圖”和“表”的補(bǔ)充，分為控制性內(nèi)容和引導(dǎo)性內(nèi)容，村域和自然村（屯）的管制規(guī)則根據(jù)各自管控深度有所區(qū)別。

總結(jié)與思考

該項(xiàng)目難點(diǎn)在于，在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃改革的指導(dǎo)思想下，村莊規(guī)劃面臨“多規(guī)合一”的具體改制，缺乏上位規(guī)劃指導(dǎo)和約束，而原規(guī)劃體系下鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃并不能有效的指導(dǎo)村莊建設(shè)發(fā)展。針對(duì)現(xiàn)階段村莊規(guī)劃既要有效管控空間環(huán)境，也要發(fā)揮村莊經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活力的要求，項(xiàng)目成果通過“多規(guī)合一”，將多個(gè)規(guī)劃體系有機(jī)融合，協(xié)調(diào)銜接，從而實(shí)現(xiàn)了各規(guī)劃融合成一張藍(lán)圖的目標(biāo)。同時(shí)，成果也強(qiáng)調(diào)規(guī)劃指標(biāo)的傳導(dǎo)與控制，村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，充分強(qiáng)調(diào)“實(shí)用性”，側(cè)重于實(shí)施，為村莊未來更快更好建設(shè)發(fā)展提供了有力保障。

在編制規(guī)劃的過程中，工作組也同樣發(fā)現(xiàn)了很多的問題，需要在未來的工作中逐步理清思路，提出更加有效的解決方案。針對(duì)《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》中關(guān)于村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過 5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，并要求產(chǎn)業(yè)用地一般不再新增等要求，與實(shí)際村莊需求普遍存在矛盾。

       大部分村莊建設(shè)用地實(shí)際處于短缺狀態(tài)，農(nóng)村宅基地也多不能滿足現(xiàn)狀需求，這就要求規(guī)劃人員在存量建設(shè)用地和未利用地開發(fā)、提質(zhì)改造的調(diào)研和挖潛方面，需要進(jìn)行更加細(xì)致的調(diào)研和分析；搬遷拆并村莊會(huì)耗費(fèi)大量的財(cái)政資金，同時(shí)搬遷安置問題也需要大量的人力物力進(jìn)行支撐，如何更加有效的安排和使用資金，做到低成本建設(shè)、低成本運(yùn)行也將成為未來村莊規(guī)劃的重點(diǎn)，否則就會(huì)對(duì)未來的實(shí)施過程形成巨大阻力；原規(guī)劃通過一系列規(guī)劃指標(biāo)來約束建設(shè)用地盲目擴(kuò)張，而實(shí)際缺少了對(duì)于村民本身人文需求的關(guān)注，例如村莊空心化、空巢老人、留守兒童、一戶一宅等，如何在未來的規(guī)劃中，更多體現(xiàn)人文問題的關(guān)注和引導(dǎo)也是一項(xiàng)亟待研究的重點(diǎn)課題。

      （編輯：李    炘      校核：王增林）